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主持人：来梵教授比王人博要乐观一点，一是宪法不仅颁布了，多少实行了一些。

所以，仅仅依据形式标准，我们不可能将作为法律的不成文原则与非法律的原则（如道德原则）区分开来。[24]翁岳生（主编）：《行政法学》，中国法制出版社2000年，147页。

（三）接纳非制定法法源？田永案中，法院宣布表面上与制定法上明文规则并不抵触、而在实质上违反了正当程序原则的学校开除行为不合法，这与其说法院在诉诸有关正当程序和信赖保护的法治意识或社会共识，不如说法院将正当程序原则和信赖保护原则当成了一个完整的行政法体系所必然包含的内容，违反了这些内容，和违反明文规则一样属于违法。根据理论逻辑一致性的要求，如果坚持行政法之原则亦法论，则应当扩展行政法之法源论使其能够包容原则之非制定法存在形式。原则论和法源论之间的前述冲突也就解决了。问题在于，单一法源论的含义似乎并不这么简单。在行政法领域，正如许多学者已经指出的，认识到原则相对于规则的统率作用尤其重要。

[31]陈林林：《基于法律原则的裁判》，载《法学研究》，2006年第3期。而且，法律条文之间也并非毫无关系，而是一个包含有机联系的系统，凭借体系的力量，在有限的规定之间的关系中，可推演出许多虽未见诸明文、但却必然包括的内容。同时金融系统和国有企业又拥有太多财政政策自主权，[20]从而使工业企业的行政隶属关系成为地方分权的最深刻体制基础，财政包干制使中央财政收入相对稳定下来，对中央财政支出的要求却随着经济发展与改革深入而日益上升，导致中央政府财政赤字连年不断（以财政收入占GDP的比重是否与财政支出占GDP的比重保持同步为指标）。

[3] 強世功："中国宪法中的不成文宪法：理解中国宪法的新视角"，《开放时代》2009年第2期，页10-39。超越法院宪法，看到政治宪法。问题在于中央政府是否有意愿和能力继续执行将来的制度变革，尤其包括约束其自身将来的行为，对于在不模糊、约束性的、非谈判性的并且可预测的基础上确立中央地方财政关系而言，这是必不可少的。第四，《报告》所建议的加强国家的财政能力已经成为中国决策者的重要政策决策之一。

宪法、宪政不仅仅是法律问题、司法问题，还是政治问题，真实的宪法规则不仅仅是文本中的法，更是支撑现实政治世界运作的实际规则。这场宪政讨论旷日持久，在很大程度上说明了中国的宪法实践的多面性和动态性，宪政并非静态的理想状态，而是无限接近理想状态的动态过程。

第五个方面指向过渡期配套措施。再次，统一性与多样性问题。（二）要不要分税制从1980年代初期开始，在分税制是否可行、要不要推行分税制这个问题上，中国各界开始了一场大辩论，出现了否定派、条件派、可行派、差别推行派和彻底改革派。地方政府如果拥有过大的财政权，就会造成中央政府税收减少，政府预算赤字扩大，只有采取财政集权改革，特别是税收权的集中才能抑制中央政府税收减少的趋势。

[26]更深入的辩论围绕分税制的理论基础──国家能力理论展开。反之，政府权力不受法院约束，政府却反过来干预法院的审判权，对行政、政治之外的社会领域也极尽支配控制之能事，不仅司法权力行政化了，而且政府本身成了一部利维坦般的冷酷机器，此时就即便"有宪法也没有宪政"，更谈不上看得见的宪法实践了。而在现实世界里，并没有这样单纯的集权体制，也没有单纯的地方政府分权体制，有的只是集权与地方分权相结合的混合模式，世界各国经济体制的差异只是其中央集权或地方分权的程度差异。中国是否会走向分裂，不取决于中央政府的财政控制能力是否更大，而取决于经济是否繁荣。

但是，中央与地方政府之间的制度安排仍然远远不是最优的。[18]而1994年前历次税制改革没有彻底解决预算内与预算外双规财政制度的问题，导致中央政府税收占GDP比重持续下降，中央、地方财政冲突恶化，以及地区差距加剧。

现实政治世界中的财政权力配置建立在六项制度之上。在不同的时空条件下，某个国家的中央地方关系可以呈现出不同的搭配。

Christine Wong, Financing Local Government in the People's Republic of China, Hong Kong: Oxford University Press, 1997; E. Orban, X. Chen and P. H. Koehn, "Great-power Decentralization and the Management of Global/Local Economic Policy and Relations: Lessons in Fluidity from the People's Republic of China", International Review of Administrative Sciences 69(2): 235-58, 2003.[27] 杨大利："对'濒危论'的几点反驳"，香港：《二十一世纪》1994年2月号。司法部门，和行政部门、立法部门一样，分属政府的三个最基本分支[6]。[14]但是，在这种地方分权过程中，中央政府也失去了很对针对地方政府的传统权力，中央政府几乎很少能够有效地监控地方的活动。无论单一制国家，还是联邦制国家，通行的做法是在宪法中明确这一纵向分权。过去中央集中太多，在改革过程中，中央所控制的财力有所下降是题中应有之义。细节很重要，在航行过程中适应环境变化调整方向、速度也很重要，但如果没有舵手，这一切都不可能。

四、财政权力配置作为一种宪法实践在《联邦党人文集》第七十八篇中，联邦党人借普布利乌斯之口说道："大凡认真考虑权力分配方案者必可察觉在分权的政府中，司法部门的任务性质决定该部对宪法授予的政治权力危害最寡，因其具备的干扰与为害能力最小。它们实际上遵循的都是官僚制的运行原则。

但是，我们无法想象一个宪政体制可以不涉及财政权力的配置，而分税制实质上就是财政权力的一种配置机制。现在，让我们先来做些界定，作为发现中国宪法实践和中国宪政运动旅程的起点。

"宪法在政治中"和"司法在政治中"、法院在政治中一样，目的不是追求某种修辞效果，而是希望回到整全的结构视角，还原宪法在现实政治世界中的复杂性。[58] 权力的范围（分工）是联邦性的，权力的行使是国家性的，这并非美国的独特问题，而是一个普遍问题。

[59]所谓"财政宪法"的关键正是由收入、开支、转移支付、预算、决算和审计制度组成的财政权力配置的那些现实规则。就多样性而言，《报告》主张在宪政体制下，所有地方政府有权决定地方法律和行政规章，只要不违反宪法所设定的法律和行政规章。省级政府面临两个选择：要么做出机会主义的反应，要么制定能够迫使中央遵守新游戏规则的制度，后者比前者更为必要。与之相反，越是论证中国存在宪政的贫困，就越可能导向一个远离现实世界的宪政乌托邦。

他的疑问是，"中国的经济结构和权利结构已经发生了重大变化，在这种情况下，再用财政资源重新集中的思路去"改革"财政体制，能否真的奏效？"。三、大辩论：财政权力重置的前因与后果围绕分税制需要解决什么问题、解决了什么问题以及走到了哪一步，改革者、保守者、政府官员和社会公众进行了一场大辩论，这场大辩论涉及中国财政权力配置的方方面面，包括财政包干制、财政分权与财政集权、分税制的可行性及其政治经济后果，所牵涉的这些问题使之成为观察中国宪法实践和宪政运动的理想标本。

[47]从事权划分来看，中国成了世界上分权化程度最高的国家，教育、医疗等公共支出责任过多地下放到了地方，75％的支出都发生在省级及其以下政府。财政汲取能力将会比没有约束的情况下更高，中央与地方都会变得更加富有。

[3]进而，只有超越上述规范宪法意义上的修宪、司法化和注释观等静态宪政观，融合政治宪法学、宪法社会学、规范宪法学等不同视角，[4]才能还原宪政作为一种政治制度的复杂性，看到动态的宪政过程，看见看不见的宪法、[5] "隐秘的宪法甚至真正的宪法。因此，这是由高度中央集权的计划经济向社会主义市场经济转变在财政领域的反映。

以及就权力的制约与平衡而言，内部约束与外部约束孰轻孰重。接下来，汲取能力下降会不会引起政局不稳？王绍光借鉴了很多学者的研究成果来解释这个问题。[42]（三）分税制的效果对分税制的效果评估则可分为积极和消极两个方面。在人、财、事三方面，中央权威都受到了前所未有的挑战，财权的挑战最为致命，国库空虚，中央政府的任何试图发挥调控、控制、制约、监督作用的努力都成了无源之水、无根之木。

宪政还是个政治问题，关乎宪法由谁以及如何制定、由谁以及如何实施、不同的权力如何配置及运行、追求什么样的政治目标？可以说，宪法之所以被称为"母法"、"根本大法"，正是因为宪法是"政治中的宪法"，是现实政治世界中的宪法，这种宪法不见得成文，但并非完全看不清。分税制财政权力配置机制在中国的建立绝非权宜之计，在共和国后三十多年至今的改革年代里，在八二宪法的时代里，很少有什么体制对于中国的政治权力运作和宪法实践有如此决定性地影响，而且必将穿透即将到来的新时代，它的确值得每个关心中国事务的财政学者、社会学者、政治学者和法学者注意。

[40] 以市场经济工业化国家的财政体制分权化为尺度来看，中国财政体制改革最终成功与否，将取决于最终是否放弃过渡性体制采用彻底的分税财政体制。在中国事务评论家的词库里，分权就等于改革，谁若敢谈论适当集权，便是大逆不道，一顶反改革的帽子就会被扣上脑袋。

第六，是独立于各行政部门的审计制度，审计也是一种内部制约。分税制的建立恰恰也是为了解决恶性的治乱循环困境，它意味着对传统行政权力架构的整体性重构。